martedì 30 gennaio 2007 - PUBLIC UTILITIES: cronistoria di una timida riforma

In questo articolo proponiamo una sintetica, ma esaustiva ricostruzione storica del processo di regolazione del settore dei servizi pubblici locali a partire dalla legge Giolitti del 1903, che ha istituito le aziende municipalizzate, per arrivare ai più recenti processi di riforma degli anni '90, fino all'attualità del disegno di legge 772 (DDL "Lanzillotta"). I processi di liberalizzazione e di privatizzazione del mercato dei servizi pubblici locali avviati negli anni '90, come del resto i processi di ristrutturazione di società a capitale pubblico o miste pubblicoprivato, hanno portato nel mercato italiano ad un sostanziale nulla di fatto. Troppo timide, infatti, le riforme (sia quelle di centro-sinistra che quelle di centro-destra) che fino ad ora si sono limitate, perlopiù, ad alimentare il dibattito politico, anziché operare reali cambiamenti strutturali degli assetti di governance delle società partecipate dallo Stato. Infatti, il processo di apertura dei mercati, di tipo top-down, è finito inevitabilmente per mantenere, a livello locale, lo status quo di aziende costose, inefficienti e molto spesso relegate agli umori del potere politico-clientelare delle amministrazioni territoriali. Per liberare, pertanto, i benefici economici derivanti da un processo di liberalizzazione del mercato dei servizi pubblici locali è necessario rompere il nesso di continuità che ancora oggi lega le società fornitrici di servizi pubblici (acqua, energia, trasporti, telecomunicazioni, rifiuti urbani) con gli inefficienti monopoli generati dalle ex municipalizzate.Nonostante, infatti, le società di servizi di pubblica utilità abbiano preso la forma di società per azioni SpA (la trasformazione delle aziende speciali in SpA ha avuto come scopo quello di conferire a queste stesse aziende l’autonomia patrimoniale e finanziaria che loro mancava), persiste il controllo, attraverso partecipazioni azionarie, da parte delle amministrazioni pubbliche locali le quali continuano a gestire i consigli di amministrazione con discutibili risultati in termini di efficienza, economicità e, non da ultimo, di benefici per il consumatore (famiglie e imprese). In definitiva, dunque, le exmunicipalizzate, sebbene privatizzate, continuano a comportarsi come delle piccole IRI, monopolizzando la rete dei servizi resi ai cittadini. Per invertire la rotta, prima ancora di un'evoluzione regolamentare, è necessaria, dunque, una rottura psicologica con il passato. Infatti, fin tanto che lo Stato e gli enti territoriali non escono dai consigli di amministrazione, collocando le loro quote azionarie di controllo, e per questa via liberandosi del potere clientelare, i processi di liberalizzazione non condurranno ad un più rapido miglioramento della contendibilità dei mercati delle public utilities. D’altra parte, nella produzione di servizi di pubblica utilità, dal settore delle telecomunicazioni a quello dell'energia o della distribuzione dell’acqua piuttosto che nei trasporti, la dimensione della domanda e le nuove tecnologie consentono in generale la presenza di più attori sul mercato con dimensioni efficienti. E' bene ricordare che il settore dei servizi pubblici locali soffre prima di tutto per la frammentazione dell’offerta. Tale caratteristica è in palese contraddizione con la possibilità di sfruttare le economie di scala e di densità che deriverebbero dall’accorpamento delle gestioni.Per queste ragioni è conveniente accelerare l’accesso al mercato di operatori di dimensioni competitive (capaci di un’espansione dell'azienda al di fuori del territorio comunale), magari capaci di fornire diversi servizi, nella forma di società multi-utilities, e per questa via rendere efficiente il mercato. Il dibattito sugli interventi di riforma necessari a migliorare l’efficienza nel mercato delle public utilities e conseguentemente i costi della fornitura di questi servizi non è nuovo e, anche per la spinta venuta dalle direttive comunitarie, dei primi passi per l’adozione di queste riforme, ancorché insufficienti, sono stati fatti. In questo settore, tuttavia, le politiche di governo sono state molto più sensibili al tema delle privatizzazioni, legate anche alle necessità di cassa del bilancio dello Stato e degli enti locali, che a quello di una riforma dei mercati di questi servizi. I due aspetti del problema, assetto proprietario e liberalizzazione dei mercati, non possono essere considerati disgiuntamente. Breve analisi storica della normativa: dal 1903 al DDL Lanzillotta 7. L'esempio della Gran Bretagna, considerato generalmente modello di riferimento, è alla base dell'assunzione diretta dei servizi di pubblica utilità da parte degli enti locali. Infatti, fin dagli ultimi decenni del 1800 le autorità inglesi avevano approvato una legislazione che permise la diffusa presenza di municipalizzate, soprattutto in alcuni settori come quello elettrico (in cui le aziende pubbliche erano circa l'80% del totale) e quelli dell'acqua e del gas (intorno al 50% del totale), producendo risultati positivi a vantaggio sia dei cittadini che delle finanze comunali. In Italia, bisognerà aspettare i primi anni del 1900, per l'esattezza il 1903 con la legge Giolitti, per dare risposta ad un generale e condiviso fabbisogno di regolazione dei servizi pubblici locali. La situazione, precedentemente all'intervento del legislatore, era caratterizzata dalla diffusa presenza di gestori privati operanti in regime di monopolio, e si era dimostrata sempre più incompatibile, tanto con l'efficienza del sistema economico, quanto con le condizioni di vita dei cittadini, alla luce soprattutto dei processi di industrializzazione e di accentuata urbanizzazione che caratterizzavano l'Italia intorno alla fine dell'Ottocento.In una prima fase questo nuovo assetto produsse effetti nel loro insieme positivi, dando risposta ai problemi ereditati dal precedente sistema di monopolio privato, sia dal punto di vista della sostenibilità sociale, sia consentendo un più adeguato sviluppo di infrastrutture e servizi a sostegno della crescita industriale e demografica. La legge Giolitti, in effetti, alimentò una forte accelerazione del processo di municipalizzazione, che ebbe il suo massimo sviluppo fino allo scoppio della prima guerra mondiale. Ma a partire dal secondo dopoguerra, dopo una prima fase di ripresa e di sviluppo, verso gli anni sessanta, il sistema scaturito dal processo di municipalizzazione e dalle norme che lo avevano disciplinato cominciò a manifestare in modo sempre più evidente i propri limiti, e finì per tramutarsi in un ostacolo al conseguimento di efficienza e di economicità. Venendo agli anni '90, con la legge n. 142/90 erano state previste, come forme di gestione dei servizi pubblici locali, accanto alla concessione a terzi e alla gestione in economia, le aziende speciali per i servizi a rilevanza imprenditoriale, le istituzioni per i servizi privi di rilevanza imprenditoriale, e le società per azioni. Con la legge n. 498/92 è venuto meno, per queste ultime, il vincolo del capitale pubblico maggioritario, venendosi così ad introdurre un nuovo modello che rimetteva al soggetto pubblico il controllo ma non necessariamente la gestione del servizio. Nel corso della XIII legislatura di centro-sinistra, già tra il 1997 e il 1998, con il DdL AS 1388 (disegno “Bassanini-Napolitano”), mentre si era previsto l’esperimento di gare per la concessione dei servizi a terzi non veniva, invece, richiesto l’esperimento di procedure ad evidenza pubblica per la selezione di partner privati di minoranza in società che neppure erano chiamate al confronto concorrenziale per lo svolgimento del servizio; si ammetteva, inoltre, la possibilità per le aziende speciali di operare al di fuori del proprio ambito territoriale senza però prevedersi idonee garanzie per evitare il rischio di sussidi incrociati che dopo una serie di aggiustamenti – tra cui la previsione dell’obbligo dell’ente locale di svolgere un previo confronto comparativo fra le varie forme di gestione, ai fini di operare la relativa scelta, l'obbligo, a carico di tutti gestori “pluri-servizi”, di tenere contabilità separate per ciascuna tipologia di servizio e la possibilità per le aziende speciali di operare fuori territorio esclusivamente tramite la partecipazione a distinte società di capitali – il disegno di legge venne comunque abbandonato. Con il successivo ddl AS 4014 del 1999 (disegno “Vigneri”), si è tentato di promuovere l’idea della concorrenza “nel mercato” come prima opzione e, in presenza di condizioni di monopolio naturale, di adottare la gara come modalità generale di affidamento dei servizi maggiormente rilevanti(concorrenza “per il mercato”). Era stato,inoltre, prevista una più netta distinzione tra le funzioni di indirizzo, di programmazione e di vigilanza, proprie dei poteri pubblici locali, e quelle di gestione, nonché i contratti di servizio al fine di rendere più virtuosi e trasparenti i rapporti tra amministratori e gestori dei servizi.Il disegno prevedeva, però, una disciplina transitoria che consentiva proroghe di lunga durata per gli "affidamenti" diretti e per le concessioni in essere, ritardando così l'avvio del processo di apertura dei servizi a rilevanza industriale alla concorrenza, e consentendo il consolidamento delle gestioni esistenti. Anche questo disegno di riforma generale dei servizi pubblici locali non trovò sbocchi. In parallelo andarono, tuttavia, a buon fine le riforme settoriali (trasporti d.lgs. n. 422/97 e 400/99, energia d.lgs. n. 79/99 e gas d.lgs. n. 164/00), anch’esse orientate alla liberalizzazione.Nel corso della XIV legislatura di centro-destra, la disciplina generale dei servizi pubblici, confluita all’interno del d.lgs. n. 267/00 (art. 113 ss. TU degli enti locali), viene ridisegnata dall’art. 35 della legge 448/01 (finanziaria 2002): si introduce la nozione di servizi a “rilevanza industriale”, che non vengono però definiti, si propone la dicotomia tra gestione del servizio, da un lato, e proprietà e gestione della rete, dall’altro, ribadendo soltanto per la prima la necessità dell’esperimento di procedure ad evidenza pubblica. Il relativo regolamento governativo non ha mai visto la luce. Successivamente, con il d.l. n. 269/03 di modifica dell’art. 113 TU enti locali (convertito in legge n. 326/03, e nuovamente modificato ad opera della legge n. 350/03, finanziaria 2004) si affaccia la nozione di potessero, comunque, avvantaggiare 6 servizi “a rilevanza economica”, più in linea con il diritto comunitario che adotta la distinzione tra servizi di interesse generale e servizi di interesse economico generale. Si registra però un arretramento e un ritorno alla dimensione “pubblica” della gestione: all’affidamento della gestione mediante gara, infatti, viene affiancato lo strumento dell’in house (affidamento diretto a società interamente pubbliche) come modello “paritario”, e non residuale, di gestione. Arrivando ai giorni nostri, il disegno di legge “Lanzillotta”, in materia di servizi pubblici locali - approvato dal Consiglio dei Ministri lo scorso 30 giugno 2006 e contenente le linee guida per una nuova considerazione degli affidamenti in house - appare ancora troppo timido. La stessa Autorità per la concorrenza ha manifestato alcune perplessità circa l’eccessiva vaghezza del disegno di legge in merito all’attribuzione all’ente locale del compito di dimostrare l’opportuna eccezionalità dell’affidamento in house, anche attraverso un confronto con le competenti Autorità. Sul punto l’Autorità auspica un maggior dettaglio in termini di limiti dell’affidamento in house rispetto alle questioni: dell’eccessiva frammentazione del capitale sociale tra enti locali azionisti; dell’effettività e della permanenza nel tempo dell’influenza determinante da esercitarsi sull’impresa; della problematicità del controllo indiretto; della soglia di cumulabilità della parte più importante della propria attività da svolgersi con l’ente o gli enti pubblici controllanti. L’“eccezionalità” di questa forma di gestione, oggetto di modifiche, apportate in sede di Conferenza Unificata Stato-Regioni, rispetto al testo originario, prevede che vengano “definite” le fattispecie derogatorie rispetto al ricorso alla gara. La nuova formulazione, fortemente voluta dall’ANCI, sembra frenare l’intento di circoscrivere il ricorso all’in house. E’ pur vero, tuttavia, che anche l’indeterminatezza della nozione di eccezionalità, la cui applicazione era rimessa all’ente locale, avrebbe potuto legittimare applicazioni troppo estensive dell’istituto. Nella nuova formulazione viene così rimesso ai decreti delegati di circoscrivere il ricorso all’in house.ingiustificatamente. Meglio sarebbe stato prevedere, già nella legge delega, limiti puntuali all’affidamento in house (ad esempio, argini all’eccessiva frammentazione del capitale sociale tra enti locali azionisti e necessità della permanenza nel tempo dell’influenza determinante da esercitarsi sull’impresa). Codificare la residualità del ricorso all’in house varrebbe ad indurre le competenti amministrazioni a provvedere alla scelta del gestore del servizio sulla base dei criteri meglio rispondenti alle effettive necessità del servizio stesso.Nello specifico, poi, si poteva fare di più nell’impostazione del disegno di legge rispetto alla natura del modello di partenariato pubblico-privato, attivabile solo in casi eccezionali, proprio perché tale modello implica anch’esso il mantenimento di una situazione di conflitto di interesse fra ente pubblico affidante, società affidataria ed ente regolatore. Alla luce del quadro fornito dal disegno di legge non si spiega, invece, la ragione della clausola di salvaguardia prevista per la gestione pubblica delle risorse e dei servizi idrici, che determina per tale settore l’applicazione in via ordinaria di una soluzione organizzativa eccezionale e soggetta a rigorosi oneri di giustificazione per l’affidamento di altri servizi. Quanto alla promozione della qualità dei servizi, positiva è la previsione della mancanza di soddisfazione dell’utente-cliente come vera e propria condizione risolutiva dell’affidamento del servizio. Potrebbero, invece, venire rafforzati i meccanismi di verifica del grado di soddisfazione degli utenti attualmente previsti dal disegno di legge: rimettere lo svolgimento di “indagini e sondaggi di mercato” al gestore e prevedere che gli “indicatori” di riferimento vengano concordati tra Ente e società affidataria non pare adeguatamente garantire obiettività e trasparenza. Un rafforzamento del grado di partecipazione degli utenti anche in questa fase di verifica sarebbe pertanto auspicabile. Allo stesso tempo potrebbero prevedersi meccanismi che consentano, in costanza di rapporto, l’adeguamento dei requisiti del servizio alle esigenze dell’utenza (una sorta di “clausola evolutiva”). Da ultimo, è importante rilevare come il disegno di legge Lanzilotta non si curi a sufficienza di alcune questioni di regolazione dei servizi pubblici locali, quali le modalità di svolgimento delle gare, le tariffe e la qualità del servizio erogato dall'impresa affidataria.Sarà parimenti importate che nel coordinare le nuove disposizioni di carattere generale dettate per i servizi pubblici con quelle settoriali (art. 2, comma 1, lett. g) non si trascuri di rispettare eventuali disposizioni vigenti più marcatamente “liberalizzatrici”. DDL Lanzillotta: un proposta per il "che fare". Stop con i "parcheggi ben retribuiti" per i politici nei Cda delle municipalizzate. E avanti con le liberalizzazioni dei servizi pubblici locali per dare ai cittadini "migliori trasporti, bollette meno care e città più pulite". Parola del ministro degli Affari Regionali, Linda Lanzillotta. E ancora: "la liberalizzazione dei servizi locali permetterà agli enti di risparmiare su elettricità, rifiuti, gas e trasporti". "La liberalizzazione, attraverso lo strumento delle gare, è la modalità più trasparente per assegnare la gestione dei servizi: mette fine agli inciuci nei Comuni. E lo stesso vale per le multiutilities comunali che saranno costrette a crescere e ad affrontare il mercato". E in più: "è bene anche ricordare che con questa riforma si intende liberalizzare e non privatizzare". Di fronte a tali affermazioni, ci sarebbe da ridere, se non ci fosse da piangere. Innanzitutto, perchè la gran parte dei "parcheggi ben retribuiti" sono occupati da politici provenienti dai partiti dell'Unione(DS e Margherita in testa), che guidano i quattro quinti delle aziende di servizi pubblici locali e rispettive associazioni (compresa l'Associazione Nazionale dei Comuni, l'ANCI). Con annessi inciuci e trucchi nelle gare per l'assegnazione dei servizi, come dice il Ministro Lanzillotta. Secondariamente perchè se non si privatizza, la stessa liberalizzazione si riduce ad una presa in giro gattopardesca. Infine, perchè l’area di possibile intervento del d.d.l. è unicamente quella del settore idrico e del settore ambientale (la concorrenza nel settore dei trasporti non è disciplinabile con un simile intervento), ammesso che la normativa dei due settori si lasci piegare dalla futura legge e che non siano modificati i già precari equilibri tra competenze regionali e competenze statali. Se guardiamo, ad esempio al settore idrico, buona parte di esso, nelle more della normativa che ha introdotto gli ambiti ottimali sostitutivi delle competenze degli enti locali, è già in situazione di gestione in house, inattaccabile per tutta la (lunga) durata dell’affidamento. E allora, di cosa parliamo? E se la nuova intesa tra il ministro Lanzillotta e la sinistra radicale punta ad abolire la gestione in house (ovviamente non quella esistente) e favorire il ritorno alla gestione in economia, di quale azione liberalizzatrice parliamo? Per evitare un franco confronto sulla gestione in house, che può avere senso laddove c’è un regolatore efficace ed una situazione in transizione, perché ridare fiato al pubblico gestore di servizi di rilevanza economica? Ed in tema ambientale, proprio nel momento in cui la cosiddetta legge Matteoli, che introduceva una consistente liberalizzazione, poteva essere messa in funzione, perché il ministro Pecoraro Scanio ha bloccato tutto e ripristinato il dominio degli interessi pubblico-politici locali in barba ai benefici che sarebbero derivati, ad esempio a buona parte delle attività artigiane, commerciali e industriali? Allo stato attuale dell’arte, quindi, possiamo affermare non solo che non vi sono tracce di reale liberalizzazione, ma che appare evidente, nel combinato disposto tra il d.d.l. Lanzillotta e le intese che lo stesso ministro è costretto a fare, che vi è una sostanziale involuzione in tutta la materia; e per fortuna che il settore energetico, gas ed energia elettrica, è già positivamente disciplinato, in chiave di piena liberalizzazione, dalla legge voluta dal centro destra, nota quale legge Marzano. Cosa fare? Qual è la possibile bussola del Centro destra (che pure non ha brillato in questa materia, in particolare con l’introduzione generalizzata e non circoscritta della cosiddetta gestione in house, difesa in particolare dall’allora ministro Buttiglione)? Innanzitutto basta con la politica degli annunci, in una materia che esige, invece, competenza e rigore. Vogliamo fare veramente un riordino della normativa nazionale? Allora vanno riviste contemporaneamente tutte le normative settoriali in tema di ambiente, trasporti, servizi idrici, energia, sulla base di criteri di effettiva e generale liberalizzazione. Il cittadino, infatti, continua a non capire come i servizi che luiutilizza, siano figli di leggi ed epoche diverse, di tutele diverse, molte volte di operatori diversi fortemente interessati unicamente a conservare il loro potere. Il tutto regolato da regolatori diversi, alcuni nazionali con l’obbligo di competenza e indipendenza (sarà?), e molti altri locali, in cui competenza e indipendenza finiscono per essere optionals rispetto alle logiche di potere locali.In secondo luogo, occorre favorire una solida stagione di aggregazioni che diano massa critica, funzionalità e valore alle tante, talvolta troppe aziende locali, cosa questa che il d.d.l. Lanzillotta nemmeno sfiora. L’aggregazione tra le aziende locali, da perseguire con ogni mezzo (e con gli opportuni incentivi e disincentivi fiscali), non può essere il frutto solo di disegni finanziari o di volontà politiche tese a blindare il territorio. Deve essere la conseguenza di una visione di maggiore efficienza industriale e di un maggiore tasso di imprenditorialità di cui c’è enorme bisogno. Dopo le liberalizzazioni e le aggregazioni, c’è necessità di riprendere il tema delle privatizzazioni. Dal momento che le liberalizzazioni sono ovviamente il punto di partenza e di prima tutela del consumatore, le aggregazioni rappresentano un passaggio cruciale per ottimizzare il valore delle aziende (basti guardare le perfomances delle aziende dei servizi pubblici, anche se ancora poco contendibili, quotate in borsa)per evitare più o meno consapevoli rischi di svendita e/o sottovalutazione del patrimonio dei comuni.Infine, le privatizzazioni si rendono necessarie non solo per ridurre gli evidenti pericoli della commistione tra politica e gestioni aziendali, ma soprattutto per rafforzare il tasso di imprenditorialità di aziende e servizi di mercato e attirare una maggiore quota di risparmio nel settore, risparmio oggi troppo concentrato in attività meramente speculative. E, per ultimo, il tema dei regolatori. La sbandierata volontà di semplificarli nulla ha prodotto fin qui. E non c’è solo il livello regolatorio nazionale; c’è soprattutto il livello locale. Centinaia di regolatori, uno per ogni ambito ottimale idrico, uno per ogni cosiddetto bacino ambientale. Una pletora di persone selezionate in base ad una rispettabile idea di democrazia, che tende però ad ignorare i requisiti di competenza, indipendenza ed efficienza. Perché non riassumere tutto ciò nella soluzione di un regolatore unico per regione, livello nel quale possono, con ogni probabilità, essere richiesti quei requisiti di competenza e indipendenza che possono assicurare un giusto equilibrio tra interessi del consumatore, esigenze di gestione del servizio e, soprattutto, redditività degli investimenti? Liberalizzare, aggregare, privatizzare (e regolare meglio), queste sono le cose vere da fare, con buona pace degli inutili compromessi del Ministro Lanzillotta.